ในงาน Moscow Urban Forum 2013 มีการนำเสนอการศึกษาขนาดใหญ่ "Archaeology of the Periphery" ซึ่งอุทิศให้กับการพัฒนาพื้นที่รอบนอกของมอสโก ในบรรดาเนื้อหาในส่วนการเมืองในซีรีส์ Superpark Library บทความที่จัดทำโดย Alexander Lozhkin ได้รับการตีพิมพ์เพื่อตรวจสอบหลักการของการวางแผนอาณาเขตหลายระดับที่ทันสมัยและประสบการณ์ในทางปฏิบัติในการพัฒนาแผนแม่บทเชิงกลยุทธ์และแผนทั่วไปใน Perm เมื่อได้รับอนุญาตจากผู้เขียนและผู้ถือลิขสิทธิ์เราจึงเผยแพร่ส่วนนี้ของการศึกษานี้
ในบรรดาเอกสารการวางแผนอาณาเขตที่พัฒนาขึ้นตามประมวลกฎหมายผังเมืองแผนแม่บทของเขตเมืองมีความสำคัญที่สุดเนื่องจากควรกำหนดลักษณะของการพัฒนาเมืองที่ใหญ่ที่สุดที่มีการสร้างขึ้นในปัจจุบัน ควร แต่ไม่กำหนด เกือบทุกเมืองในรัสเซียมีประชากรมากกว่า 500,000 คนในช่วงปี 2000 พัฒนาหรือปรับปรุงแผนหลักที่มีอยู่ อย่างไรก็ตามฉันไม่สามารถตั้งชื่อใด ๆ ที่แผนหลักจะใช้เป็นพื้นฐานที่แท้จริงสำหรับการสร้างแผนกลยุทธ์และโปรแกรมการพัฒนาที่เฉพาะเจาะจง
เนื่องจากสาเหตุหลายประการ:
หากในสมัยโซเวียตมีการวางแผนโดยทั่วไปเพื่อกำหนดตำแหน่งของกองกำลังผลิตงานวันนี้ก็ขาดไป มีการกำหนดวัตถุประสงค์ของการพัฒนาแผนแม่บทตามกฎอย่างคลุมเครือ ในกรณีส่วนใหญ่แผนหลักของยุค 2000 ได้รับการพัฒนาเป็นผลิตภัณฑ์สาธิตสมมติที่ออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหาความพร้อมใช้งานอย่างเป็นทางการเป็นเอกสารโดยที่ทางการจะ จำกัด สิทธิ์ในการกำจัดที่ดิน ในกรณีอื่น ๆ แผนแม่บทได้รับการพัฒนาเพื่อความสนใจในการพัฒนาอาคารที่ซับซ้อนและเป้าหมายหลัก (ไม่เรียกว่าเสมอไป) คือการระบุแหล่งลงทุนสำหรับการพัฒนาที่อยู่อาศัยจำนวนมาก (รูปที่ 1)
- การขาดการกำหนดเป้าหมาย (หรือการตั้งเป้าหมายด้านเดียว) ไม่อนุญาตให้กำหนดงานการพัฒนากลยุทธ์ลำดับ (“แผนงาน”) สำหรับการดำเนินงานได้อย่างถูกต้อง
- แผนแม่บทไม่ได้ให้ภาพรวมของการพัฒนาที่สมดุล: แนวโน้มการพัฒนาที่เสนอนั้นไม่ได้เชื่อมโยงกับความสามารถของเมืองในการสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมวิศวกรรมการขนส่งและไม่ได้เชื่อมโยงกับงบประมาณของเมืองและการลงทุนที่แท้จริง ตัวอย่างเช่นแผนทั่วไปของ Novosibirsk (2007) มีแผนสำหรับการก่อสร้างในปี 2008-2030 ถนนสายหลักมากกว่า 700 กม. และสถานีรถไฟใต้ดินมากกว่า 40 แห่งซึ่งไม่สมจริงอย่างยิ่งในแง่ของงบประมาณที่มีอยู่ แต่การตัดสินใจดังกล่าวในแง่ของการขนส่งกำหนดความเป็นไปได้ของการพัฒนาพื้นที่รอบนอกของเมืองที่มีความหนาแน่นสูงหลายชั้นซึ่งควรให้บริการโดยการขนส่งสมมุติฐานนี้ และโซลูชั่นที่“ยอดเยี่ยม” เหล่านี้ได้ถูกแปลเป็นโครงการวางแผนและโครงการพัฒนาซึ่งจะนำไปสู่ปัญหาการขนส่งที่ไม่สามารถแก้ไขได้ในอนาคตอันใกล้นี้อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
- การวางแผน "มากเกินไป" ทำให้ขาดการวางแผน: เทศบาลต้องเผชิญอยู่ตลอดเวลากับการเลือกว่าวัตถุใดที่เสนอโดยแผนแม่บทมีความสำคัญมากกว่า
- ในแผนหลักมีการผสมผสานขอบเขตการวางแผนไม่มีขั้นตอนลำดับความสำคัญ ไม่มีการแบ่งแยกการวางแผนระยะยาวระยะกลางระยะสั้นและการใช้เครื่องมือที่เหมาะสมสำหรับแต่ละระดับตามกฎแล้วแผนทั่วไปได้รับการพัฒนาเป็นระยะเวลา 20-30 ปีอย่างไรก็ตามความคลาดเคลื่อนกับโอกาสด้านงบประมาณและการลงทุนที่แท้จริงนำไปสู่ความจริงที่ว่าการตัดสินใจวางไว้ในช่วงระยะเวลาของแผนทั่วไปการดำเนินการที่เป็นไปได้ ในอนาคตอันไกลโพ้น ในขณะเดียวกันโครงสร้างพื้นฐานได้รับการวางแผนและสร้างขึ้นในวันนี้สำหรับโซลูชัน "อนาคต" ดังกล่าว ดังนั้นงบประมาณและทรัพยากรการลงทุนที่มีอยู่อย่าง จำกัด จึงถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ
- นักพัฒนาไม่ค่อยมีความคิดเกี่ยวกับกลไกการจัดการเมืองสมัยใหม่ที่มีอยู่ในรัสเซียและไม่คุ้นเคยกับแนวทางการจัดการที่ดีที่สุดของโลก
- เมืองมีข้อ จำกัด ในความสามารถในการเลือกกลยุทธ์ในการพัฒนาผู้ออกแบบแผนแม่บทเนื่องจากทางเลือกถูก จำกัด โดยกรอบของกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะ (94-FZ; ตั้งแต่ปี 2014 - กฎหมายของรัฐบาลกลางเกี่ยวกับรัฐ ระบบสัญญา) ซึ่งกำหนดราคาและเงื่อนไขการดำเนินการของสัญญาไว้เป็นเกณฑ์การคัดเลือกหลัก …
- ในขณะเดียวกันเมืองในฐานะลูกค้ามักจะไม่เข้าใจสิ่งที่ต้องการจากแผนทั่วไปและตามกฎแล้วไม่สามารถสร้างงานที่มีคุณภาพสูงได้ ในกรณีส่วนใหญ่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้พัฒนากับเทศบาลจะเป็นทางการและลูกค้ามีโอกาสน้อยที่จะมีอิทธิพลต่อกระบวนการออกแบบและผลลัพธ์
- อุดมการณ์ของการวางผังเมืองที่นักวางผังเมืองชาวรัสเซียส่วนใหญ่ได้รับการฝึกฝนนั้นมีพื้นฐานมาจากสิ่งที่ยืมมาจากตะวันตกในปี 1950 และ 1960 แนวทางปฏิบัติหน้าที่ซึ่งแสดงออกมาโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกฎบัตรเอเธนส์ได้รับการยอมรับในปัจจุบันทั่วโลกว่าล้าสมัยอย่างไร้ความหวัง
- ในแผนแม่บท (และเอกสารการวางผังเมืองในรัสเซียโดยรวม) การทำอย่างละเอียดทางกฎหมายและความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทและสถานที่ของเครื่องมือทางกฎหมายในการควบคุมเมืองนั้นอ่อนแอมาก
กฎหมายของรัสเซียไม่จำเป็นต้องมีการพัฒนาเอกสารเชิงกลยุทธ์ที่จำเป็นสำหรับการพัฒนาดินแดน อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนจากแผนแม่บทระดับเดียว (แผนแม่บท) ไปเป็นแบบจำลองสองระดับ (แผนแม่บทเชิงกลยุทธ์ + แผนแม่บท) ของการวางแผนดินแดนของเมืองดูเหมือนจะหลีกเลี่ยงไม่ได้หากเราคิดว่าแผนแม่บทควรเปลี่ยนจากเอกสารสาธิตสมมติหรือ เอกสารที่ช่วยแก้ปัญหาในธุรกิจก่อสร้างให้เป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาในเมือง
เป็นครั้งแรกในรัสเซียรูปแบบดังกล่าวถูกนำไปใช้ในแผนแม่บทเชิงกลยุทธ์ - แผนทั่วไปของ Perm ซึ่งพัฒนาขึ้นในปี 2551-2553 โดยสำนัก KCAP ของเนเธอร์แลนด์และสำนักโครงการในเมืองของ Perm ทั้งแผนแม่บทและแผนแม่บทในเวลาเดียวกันเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเครื่องมือการวางแผนการควบคุมและการพัฒนาที่ครอบคลุมสำหรับเทศบาล (รูปที่ 2)
ในรูปแบบการวางแผนเชิงพื้นที่สองชั้นแผนแม่บทเชิงกลยุทธ์ (หรือยุทธศาสตร์การพัฒนาเชิงพื้นที่) ของเมือง:
- กำหนดเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบายการวางผังเมืองร่วมกับนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของเมือง
- ไม่ใช่โครงการ แต่เป็นการคาดการณ์เป้าหมาย แผนแม่บทเชิงกลยุทธ์ไม่ใช่เอกสารการวางแผนอาณาเขต แต่เป็นข้อตกลงทางการเมือง
- ให้วิสัยทัศน์ทั่วไปเกี่ยวกับทิศทางของการเปลี่ยนแปลงของเมืองในอนาคตอันไกลโพ้น
- มีเป้าหมายสำหรับการเปลี่ยนแปลงและกลยุทธ์และวิธีการเพื่อบรรลุเป้าหมาย
- ดำเนินการจากทรัพยากรจริงไม่ใช่สมมุติฐานในการนำไปใช้งาน
-
ไม่ได้แทนที่แผนแม่บท แผนแม่บท (เช่นเดียวกับมาตรฐานการออกแบบเมืองข้อบังคับของ PZZ โครงการการวางแผนโครงการเป้าหมาย ฯลฯ) เป็นเครื่องมือในการดำเนินการตามแผนแม่บทเชิงกลยุทธ์ รายละเอียดแผนแม่บทและชี้แจงตามทรัพยากรที่มีอยู่ 2-3 ขั้นตอนแรกของการดำเนินการตามแผนแม่บท
(รูปที่ 3);
สามารถปรับเปลี่ยนได้หลังจากเสร็จสิ้นแต่ละขั้นตอนของการใช้งาน
แผนแม่บทเชิงกลยุทธ์สามารถนำเสนอเชิงเปรียบเทียบเป็นวิสัยทัศน์ของเมืองในอนาคตบนขอบฟ้าของการวางแผนที่โดยหลักการแล้วเราสามารถมองเห็นได้เป็นชุดของเป้าหมายและแผนงานที่เหมาะสมอย่างเป็นธรรมเพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว ตามธรรมชาติวิสัยทัศน์ของเป้าหมายและกลไกในการบรรลุเป้าหมายควรเปลี่ยนไปเมื่อเราเข้าหาเป้าหมาย
แผนแม่บทในแบบจำลองดังกล่าวกลายเป็นแผนของสองหรือสามขั้นตอนแรกไปสู่เป้าหมาย ระดับความละเอียดของขั้นตอนเหล่านี้ควรแตกต่างกัน ขั้นตอนแรก (4-8 ปี) ควรมีชุดกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกันโดยเฉพาะซึ่งเชื่อมโยงกับการวางแผนงบประมาณระยะยาว เป็นส่วนหนึ่งของแผนทั่วไปที่อยู่ภายใต้การอนุมัติและมาตรการที่กำหนดไว้ในแผนดังกล่าวจะสะท้อนให้เห็นในภายหลังในแผนของหน่วยงานที่ปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหารเมือง การวางแผนในระดับนี้ส่วนใหญ่เป็นการกำหนดล่วงหน้าและต้องมีกลไกการบังคับใช้อาคาร การวางแผนของขั้นตอนต่อไปส่วนใหญ่เป็นการคาดการณ์และบ่งชี้และข้อกำหนดของพวกเขาจะดำเนินการเมื่อสิ้นสุดการใช้งานขั้นตอนแรก ดังนั้นแผนทั่วไปจากเอกสารที่พัฒนาขึ้นทุกๆ 20-30 ปีซึ่งกำหนดแผนการพัฒนาเมืองอย่างเข้มงวดอย่างเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริงกลับถูกละเลยกลายเป็นเอกสารที่เกิดขึ้นจริงอย่างสม่ำเสมอ (ทุกๆ 4-8 ปี) ซึ่งสามารถดำเนินการได้จริง
ตามแบบจำลองนี้แผนทั่วไปของ Perm ได้รับการพัฒนาซึ่งระยะเวลาของขั้นตอนแรกถูกกำหนดที่ 6 ปีครั้งที่สอง - 7-12 ปี นวัตกรรมของแผนทั่วไป Perm คือการปฏิเสธการแบ่งเขตการทำงานตามเจตนารมณ์ของกฎบัตรเอเธนส์เมื่อมีการแบ่งอาณาเขตของเมืองออกเป็นพื้นที่สาธารณะและธุรกิจที่อยู่อาศัยอุตสาหกรรมและคลังสินค้าและเขตพักผ่อนหย่อนใจ ในแผนทั่วไปของ Perm บนแผนที่การแบ่งเขตการทำงานพื้นที่การปันส่วนมาตรฐานจะแสดงขึ้นซึ่งแต่ละพารามิเตอร์ของการพัฒนาจะถูกกำหนดโดยเชื่อมโยงซึ่งกันและกันเข้ากับแบบจำลองพาราเมตริก สิ่งนี้ช่วยให้สามารถประเมินผลที่ตามมาของข้อเสนอบางประการสำหรับการพัฒนาดินแดนหรือการตัดสินใจด้านการจัดการได้หากจำเป็น ดังนั้นในเดือนกันยายน 2013 สำนักโครงการในเมือง (A. V. Golovin) ได้ประเมินข้อเสนอสำหรับการแก้ไขแผนทั่วไปของ Perm รวมถึงข้อเสนอของ PIK Group สำหรับการพัฒนาอาณาเขตของสนามบิน Bakharevka ในอดีต การวิเคราะห์แสดงให้เห็นว่าการพัฒนาดินแดนนี้จะนำไปสู่การเพิ่มภาระหน้าที่ของเทศบาลในการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมและการขนส่ง 15 พันล้านรูเบิล การใช้รูปแบบการวางแผนทั่วไปแบบ "ดั้งเดิม" การประเมินดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการพัฒนาโครงการโดยละเอียดของการวางแผนอาณาเขต
รูปแบบการวางแผนดินแดนสองชั้นไม่ขัดแย้งกับกฎหมายปัจจุบันอย่างไรก็ตามใน Perm มีคำถามเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของการพัฒนาแผนแม่บทเชิงกลยุทธ์โดยเทศบาล แม้ว่าในปัจจุบันประมวลกฎหมายการวางผังเมืองจะกำหนดว่าเอกสารการวางแผนอาณาเขตควรได้รับการพัฒนาบนพื้นฐานของกลยุทธ์การพัฒนา แต่เรากำลังพูดถึงโครงการสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของภูมิภาคและเทศบาลตลอดจนกลยุทธ์ของแต่ละภาคส่วนของเศรษฐกิจ ดูเหมือนว่าควรรวมไว้ในรายการนี้ (อาจเป็นพื้นฐานหลักสำหรับการวางแผนทั่วไป) และกลยุทธ์การพัฒนาเชิงพื้นที่เพื่อหลีกเลี่ยงแนวทางที่เป็นทางการในการออกแบบและปัญหาที่ฉันเขียนไว้ข้างต้น
เอกสารของ Perm Strategic Master Plan มีอยู่ในเว็บไซต์ www.permgenplan.ru